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浅谈协议出让国有土地使用权制度的完善——以原国土资源部第21号令为视角

分类:
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作者:
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来源:
网络
2020/09/10

浅谈协议出让国有土地使用权制度的完善——以原国土资源部第21号令为视角      微信公众号:估价师平台

 

【编者按】随着《土地管理法》、《房地产管理法》的修订和实施,相关自然资源领域的法规、规章及规范性文件的梳理和修订完善也将提上日程。基于此,我们组织成立了由高级合伙人朱明、高级合伙人徐伟学、合伙人刘紫良及专职律师张今、实习律师张亚联、郭京生、李凡等组成的课题小组,就《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》、《协议出让国有土地使用权规定》、《划拨用地目录》及《规范国有土地租赁若干意见》等法律文件的修改完善开展探讨工作,围绕合法性、合理性及可操作性等多维度进行分析,搜集和整理相关实务问题,试图提出我们的观点和若干修改建议,形成了土地管理类系列专题文章,供读者批评指正,并邀请大家共同关注该领域中的理论和实践问题。

 

引言:协议出让国有土地使用权,是指市、县自然资源管理部门以协议方式将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者,由土地使用者支付土地使用权出让金的行为。《城市房地产管理法》、《土地管理法》及《土地管理法实施条例》等法律法规中对以协议方式出让国有土地使用权制度进行了一般规定。为加强国有土地资产管理,优化土地资源配置,规范国有土地使用权行为,原国土资源部于2003年6月11日发布《协议出让国有土地使用权规定》(以下简称“21号令”)。本文拟对以协议方式出让国有土地使用权制度的历史发展,分析此制度在实践过程中存在的问题以及完善路径,提出若干意见。
 
 
 
 

一、协议方式出让国有土地使用权制度的历史发展

 
 
 
 
1、1990年5月19日,国务院颁布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》,为土地市场发展提供了法律制度基础,它规定了土地使用权出让可以采取协议、招标或拍卖的方式。
 
2、1995年实施的《中华人民共和国城市房地产管理法》第12条规定:土地使用权出让,可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地,有条件的,必须采取拍卖、招标方式;没有条件,不能采取拍卖、招标方式的,可以采取双方协议的方式。从此,在法律层面上,拍卖、招标、协议成为了国有土地使用权出让的方式。
 
3、1998年修订的《土地管理法》进一步明确规定:国家依法实行国有土地有偿使用制度,建设单位使用国有土地应当以出让等有偿方式取得。应该说,宪法的修改和几部重要法律法规的出台,为我国确立国有土地有偿使用奠定了制度基础,我国国有土地有偿使用制度的基本框架已经初步形成。这一阶段国有土地使用制度改革的内容,主要是由无偿、无限期的行政划拨供地向有偿、有限期的 出让供地转化,但由于大量的建设用地仍然实行划拨供地,因此,在制度上,是土地划拨制度与有偿使用制度并存的局面,且划拨制度的覆盖面大于出让制度。同时,在土地使用权出让中协议出让占据主导地位,由于协议出让在很大程度上都有政府定价,带有较强的行政色彩。
 
4、2001年国务院下发的《关于加强国有土地资产管理的通知》明确提出:商业性房地产开发用地和其他土地供应计划公布后同一地块有两个以上意向用地者的,都必须由市、县人民政府土地行政主管部门依法以招标、拍卖方式提供。第一次明确具体地提出了国有土地招标拍卖的范围和界限,是经营性国有土地必须实行市场配置的国家政策。
 
5、2003年前后原国土资源部通过出台《划拨用地目录》、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》、《协议出让国有土地使用权规定》、《关于发布实施(全国工业用地出让最低价标准的通知)》和《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》等法律文件,对国有土地之出让方式做了比较全面的规范,对以行政划拨方式供给土地的范围仅限于国家公益性事业;而对于商业、娱乐和商品住宅这一类经营性用地必须进入公开的市场竞争;将低盈利土地划入到有最低限价的协议出让土地的范围。因此,形成了以“招拍挂”方式作为国有土地的出让的主要方式,协议出让国有土地使用权作为重要补充的体系。
 
 
 
 
 

二、21号令出台的意义

 
 
 
 
2003年6月11日,原国土资源部发布了《协议出让国有土地使用权规定》(21号令),作为招标拍卖挂牌出让方式的重要补充,对协议方式出让国有土地使用权进行更为细致地规定,加强了国家土地资产管理,优化土地资源配置,更加明确规范了国有土地使用权行为。21号令的出台,是促进土地市场正常发展的关键举措,不仅为协议出让国有土地使用权的行为提供了明确规范性指引,也同样有利于促进“招拍挂”方式出让土地使用权的开展。
 
 
 
 
 

三、我国协议出让国有土地使用权制度存在的问题

 
 
 
 
(一)零星土地不能采取协议出让的困惑
 
实践中,针对商业、住宅、旅游等零星不能单独出让的地块,因缺乏上位法和具体规定,实务部门往往无法将此类用地出让,容易造成一部分土地资源的闲置与浪费;另一方面,住宅类零星用地的问题比较突出,其中相当一部分土地使用者基于统一规划和开发的目标,对于小块零星的相邻用地有较多需求。因此,零星用地若是可以采用协议出让方式出让给这些相邻土地使用者或许是最优的选择,但是苦于目前无法律规定,导致这类问题没有得到妥善解决。
 
(二)协议出让方式最低价标准设置过低
 
通过协议方式取得的土地出让金较少,土地使用权价格低于真实的市场价格,土地资源无法得到合理配置。协议出让国有土地使用权最低价的标准,规定于21号令第五条:协议出让最低价不得低于新增建设用地的土地有偿使用费、征地(拆迁)补偿费以及按照国家规定应当缴纳的有关税费之和;有基准地价的地区,协议出让最低价不得低于出让地块所在级别基准地价的70%。低于最低价时国有土地使用权不得出让。一方面,本条在严禁低价出让方面明确了协议出让最低价的构成和确定标准,明确规定协议出让最低价不得低于新增建设用地的土地有偿使用费、征地(拆迁)补偿费用以及按照国家规定应当缴纳的有关税费之和,有基准地价的地区,协议出让最低价不得低于出让地块所在级别基准地价的70%;另一方面,明确了出让底价不能低于协议出让最低价。虽然在当时的背景下,本条文的规定有很积极的意义,但是经过十余年的发展,协议出让最低价不得低于出让地块所在地级别基准地价的70%已经不够合理,建议调整。
 
(三)信息不对称问题较为明显
 
由于协议出让的过程是政府和买受人“一对一”的协商,此过程缺乏透明度,21号令条文明确规定政府工作人员禁止泄露土地的标底价,这是为了防止买受人出价过低,防止国有资产流失的必需措施,然而这一过程也缺少公众的监督、缺乏一定透明度。
 
21号令第7条明确规定:国有土地使用权出让计划经批准后,市、县人民政府国土资源行政主管部门应当在土地有形市场等指定场所,或者通过报纸、互联网等媒介向社会公布。因特殊原因,需要对国有土地使用权出让计划进行调整的,应当报原批准机关批准,并按照前款规定及时向社会公布。国有土地使用权出让计划应当包括年度土地供应总量、不同用途土地供应面积、地段以及供地时间等内容。其中第14条规定:《国有土地使用权出让合同》签订后7日内,市、县人民政府国土资源行政主管部门应当将协议出让结果在土地有形市场等指定场所,或者通过报纸、互联网等媒介向社会公布,接受社会监督。公布协议出让结果的时间不得少于15日。
在协议出让国有城市土地使用权的过程中,土地使用权出让方对受让方没有选择空间,导致协议对象的选择、土地出让价格的形成等都没有形成有效的公平竞争,缺乏公开性和透明度,竞争机制难以发挥作用。正如前文谈到,出让条件由双方“一对一”洽商,由于其过程不公开、程序不固定,双方可能会出于不同的动机进行谈判而达成共识,土地使用权出让金价格很容易受到各种因素影响,为土地投机留有空间。
 
 
 
 
 
 

四、我国协议出让国有土地使用权制度的完善路径

 
 
 
 
(一)增加零星小块用地适用协议出让国有土地使用权规则
 
针对商业、住宅、旅游等零星不能单独出让地块问题,笔者建议对于这类零星不能单独出让的地块可以适用协议出让国有土地使用权的相关规定,采取协议出让给相邻土地使用者进行统一规划、统一开发、统一利用,有利于国家土地资源的合理、充分利用,以此解决此类实务中的难题,化解无法可依的尴尬境地。
 
(二)严格根据土地用途决定土地使用权出让方式
 
首先,由于存在土地使用权的不同出让方式,因此对不同用途的土地应当适用不同的土地使用权出让方式。一般情况下,协议出让国有土地使用权的出让金会低于市场平均价格,所以协议出让方式应严格限定在工业用地、市政建设用地等用地,以及难以形成竞争的经营性项目用地的范围之内;对于可能形成市场竞争的经营性项目用地,则必须采用招标、拍卖或者挂牌出让方式,以防止国有土地资源的价值流失。
 
其次,笔者认为应当适当缩小协议出让的规模,提高土地资源配置市场化的程度,进一步扩大市场配置土地的范围和数量,完善适应社会主义市场经济体制要求的土地市场制度体系。
 
最后,对经营性项目土地供给,应当依法严格依照国家规定,采取竞争的交易方式,即完全采用招标、拍卖和挂牌出让的制度,在土地的供给方面应当保证公开、透明、公平的土地市场。
 
(三)适当提高协议出让最低价标准
 
为了合理配置土地资源,解决协议出让国有土地使用权最低价标准偏低的问题,可从立法层面作出应对。对于21号令第五条规定的协议出让国有土地最低价设置偏低的情形,笔者认为可根据当前土地市场的情况予以适当提高,如可将最低标准由最低价不得低于出让地块所在级别基准地价的70%的标准提高,以相应地提高协议方式出让国有土地的最低价,避免因为价格差异引起另一种供地不公平现象。
 
(四) 加快完善我国土地信息披露制度
 
我国国有土地使用权出让市场中信息不对称、透明度不高的现象较为普遍存在,表现在政府拥有的信息优势,甚至在某些领域土地受让方也存在着某种信息优势。这些信息不对称现象不利于建立公平的交易环境,比如政府拥有的信息优势体现在出让过程中,地方政府掌握着整个土地出让过程的全部信息,包括规划、出让条件、底价等,但发布这些信息往往内容过于简洁,不够全面,与此同时发布的渠道和时间也有限,导致相对人无法全面、及时了解土地信息内容,这就为权力寻租创造了条件;对于受让方的信息优势体现在履行土地使用权出让合同期间,在土地开发过程中,政府部门对土地受让人自身资金、实力状况的变化和对土地的利用程度往往掌握的不是太全面,这给相关部门的监管带来了很大的困难。
 

为了应对上述信息不对称的局面,可从以下两方面解决:一方面,政府相关部门应当在土地出让的事前、事中以及事后把信息披露工作做好,目的是为了让社会公众对地方政府本年度土地供应总量、供应时间、待出让土地的空间范围、用途以及出让年限等全面了解,政府相关部门应做好土地供应计划的信息披露工作,主管部门应提前将相关信息在有关媒体上公布,充分保护公众的知情权;另一方面,在土地出让的整个过程中,出让方要将具体的出让情况及时发布。出让过程结束后,出让方还应及时公示出让结果,将受让人信息,成交价格、土地出让金缴纳情况及时向社会公布。在一定期限内,对出让合同履行的后续情况也应当定期公布,以达到监督的作用。

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—— The End ——
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